LA LEY DECLARATIVA EN EL PERÚ
Eder Luis Velásquez Dávila
Especialista en Derecho Parlamentario
Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1993, el Congreso de
la República, perdió su tradicional cámara de senadores, lo que implica que
perdió también una doble instancia de pensamiento, procedimientos y funciones
parlamentarias, y por ende un doble raciocinio y evaluación de las normas
presentadas, por todos aquellos que cuenten con iniciativa legislativa, ante el
primer poder del Estado[1],
esta doble cámara fue remplazada por un sistema unicameral, que a falta de
poner asumir en estricto todas las funciones de un parlamento bicameral,
estableció mecanismos correctivos que permitan la armonía y eficiencia en la
labor parlamentaria. Con respecto a la función legislativa y la necesidad de
precisar leyes con un alto grado de calidad, análisis y debate, además de la
necesidad de una doble deliberación en el proceso jurígeno, se instauraron
algunas figuras procedimentales que servían a esta causa, por ejemplo la
prohibición de sancionar proyectos de ley que no hayan sido estudiados en las
comisiones correspondientes del Congreso[2],
la obligatoriedad doble votación sobre cualquier ley aprobada dentro de las
sesiones del pleno de la representación nacional, entre otras que se adoptaron
como un procedimiento único y con etapas mínimas obligatorias que se debían
respetar, según lo prescrito en el artículo 73, del Reglamento del Congreso,
mismo que tiene fuerza o rango de ley[3]:
“Etapas del procedimiento legislativo
Artículo 73. El procedimiento legislativo se desarrolla por lo menos en
las siguientes etapas:
a) Iniciativa legislativa;
b) Estudio en comisiones;
c) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la
Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano;
d) Debate en el Pleno;
e) Aprobación por doble votación; y,
f) Promulgación.”
Sin embargo, es una verdad pragmática que dentro de nuestro parlamento
existe lo que se conoce como la práctica parlamentaria[4]
y lo que deberían ser excepciones se han convertido, especialmente en estos
últimos periodos parlamentarios, en reglas generales, por ejemplo: el no
cumplimiento de los requisitos mínimos establecidos por el reglamento del
congreso para la presentación de una iniciativa legislativa[5],
las exoneraciones de dictamen de los proyectos de ley y su agenda a debate en
el pleno del Congreso sin tener estudio previo en las comisiones
correspondientes[6], la exoneración de la
segunda o doble votación de un dictamen
aprobado en el pleno[7],
entre otros; por eso podemos precisar sin equivocación, que en nuestro país se
ha desarrollado un sistema normativo que no admite mayor análisis que la
voluntad política de los legisladores, en el que ha primado la cuantía por
sobre la calidad. A esto hay que sumarle la repentina explotación de una figura
del espectro jurígeno hasta hace algunos años poco utilizada: las fórmulas
legales declarativas, que son materia de este estudio, las mismas, en su estado
actual, parecería que nacen ineficaces, estériles o de nulo valor; por lo
ya expuesto del poco cuidado tanto en la formulación como en el estudio y la
aprobación de las normas, pero además porque en estricto sensu no existe
disposición legal alguna en la que se determine de manera indubitable lo que
son para el derecho peruano el interés nacional y la necesidad pública[8];
y porque al no contar con iniciativa de gasto el Congreso de la República, por
literal prohibición constitucional[9],
los parlamentarios han optado por la norma declarativa para impulsar aquellos
proyectos de distritalización, inversión, ejecución o infraestructura en los
que tengan interés, consideren necesarios para el fortalecimiento del Estado o
entiendan que coadyuvan a mejorar la calidad de vida de la población, en los
que no pueden interferir directamente.
Entonces, encontramos una realidad problemática, porque la potestad legislativa originaria que tiene el parlamento con sus reservas previamente establecidas se ve trastocada de manera negativa, por técnicas y/o prácticas legislativas que no suman al cumplimiento de los requisitos mínimos de una iniciativa legal, tampoco a la mejora en la calidad legislativa, menos a prevenir la sobrerregulación. El uso desmedido[10] de la ley declarativa es una de estas prácticas que ha generado que en los últimos 20 años exista un crecimiento acelerado de la devaluación de la ley, ya que este tipo de leyes son consideradas de baja relevancia y de corte ineficaz, además que no se tiene en cuenta –porque no existe manual o prescripción alguna– las condiciones mínimas para su presentación y validez, la misma que debe ser indubitable porque el producto final de ellas se traduce en leyes y las leyes deben cobrar vigencia y por lo tanto plenos efectos desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial[11], ya que esa es su naturaleza jurídica y de no ser así, no deberían tener el rango legal, siendo que las autoridades, especialmente el poder ejecutivo, tiene la obligación constitucional de cumplir y hacer cumplir la ley por mandato expreso de nuestra carta magna[12], entonces no se trata solo de leyes que “llamen la atención al ejecutivo” o que sirvan para presionar acciones al respecto, sino que deben configurarse como reales herramientas normativas que tengan como consecuencia una real y efectiva acción del gobierno central, deben ser normas que sean idóneas para el cumplimiento de su finalidad política y corresponder con la función preminente y más importante del congreso: la legislativa, porque las demás[13] se configuran como funciones residuales[14]. Entonces no debería existir, en estricto dentro del ordenamiento normativo peruano, una diferenciación entre leyes mandatorias y leyes declarativas, porque la ley tiene una naturaleza jurídica única e indivisible, con una finalidad ineludiblemente general por lo que no cabe tal diferenciación, ya que ambas exigen una acción apropiada a su proposición.
Definición de Ley Declarativa
Definimos entonces a la ley declarativa, por todo lo expuesto, como una figura jurídica normativa con rango máximo que se utiliza para reconocer y valorar hechos, situaciones, acciones o proyectos que tienen una alta importancia social y/o económica; sin generar obligaciones ni restricciones a los ciudadanos, pero sí a las instituciones sobre las cual legisla.
Entonces, a pesar de no tener un carácter propio-obligatorio, no quiere decir que no obligue, sino por el contrario su declaración oficial tiene implicancias y efectos importantes en el ordenamiento jurídico[1], como veremos a continuación, muchas leyes declarativas correctamente aplicadas han servido como base para la implementación de políticas públicas o para el desarrollo de proyectos o medidas específicas por parte del poder ejecutivo en todos los niveles de gobierno.
A todo esto, se suma la necesidad de diferenciar o categorizar las leyes llamadas declarativas y otorgarle a cada una de ellas: condiciones mínimas para lograr su eficacia.
A priori podemos identificar las siguientes:
a) Leyes
declarativas propiamente dichas. – Aquellas normas con rango de ley que tienen
como objeto y finalidad el reconocimiento normativo de acciones, eventos
históricos, personas o circunstancias. P.e.: leyes que declaran días festivos[15],
héroes nacionales o próceres de la independencia[16],
que son homenajes a personalidades[17],
aquellas que establecen u otorgan nominaciones a eventos o lugares[18]
y las estrictamente declarativas[19].
b) Leyes
declarativas de interés nacional y necesidad pública. – Son
aquellas leyes que buscan dar a conocer que existe un interés de la población,
una urgencia generalizada o apremio del bien común, de tomar acciones sobre
algún problema, circunstancia, proyecto o necesidad. Aquí podemos sub
categorizar al respecto:
-
Leyes de distritalización. – Aquellas que buscan
como objetivo que el poder ejecutivo mediante la secretaría de demarcación
territorial de la presidencia del consejo de ministros, tome acciones que
conlleven al estudio de la posibilidad de creación de nuevos distritos dentro
del territorio nacional[20].
-
Leyes de fortalecimiento, estudio, priorización y/o
protección. – Aquellas que propugnan tomar acciones sobre problemáticas por las
que atraviesan, instituciones, mercados, industrias, patrimonios, sujetos de
derecho, entre otros y promueve su fortalecimiento y/o puesta en valor[21].
-
Leyes de categorización. – Aquellas normas con
rango legal que buscan una categorización específica de instituciones,
mercados, industrias, patrimonios, sujetos de derecho, entre otros, para la
toma de acciones pertinentes, que conlleven a que los entes correspondientes
del poder ejecutivo obren a través de sus competencias y declaren la
categorización propuesta[22],
aquí también encontramos aquellas normas declarativas que declaran en
emergencia algunas de las categorías planteadas.
-
Leyes de financiamiento y ejecución. – Mal llamadas
“leyes que declaran de interés nacional y necesidad pública la creación de:”,
aquí encontramos a todas las iniciativas que buscan la creación, construcción,
implementación, financiamiento o ejecución de alguna institución, proyecto de
infraestructura, sistema, universidad, área geográfica de protección, parques
industriales, científicos, tecnológicos; zonas económicas especiales, entre
otros[23].
-
Leyes de acción o de inacción. – Todas aquellas
leyes en las que se busca se tomen acciones en concreto de manera específica
con respecto a temáticas diversas en las que los actores directos sean el
Estado o la población en general, es decir, se llama la atención para que el
Estado y la sociedad tengan la obligación jurídica de hacer, no hacer, dar o
recibir[24].
c) Leyes
promotoras. – Estas leyes, tienen un carácter especial, ya que
no hablamos de aquellas iniciativas que proponen la toma de decisiones o
desarrollan sistemas para la promoción de instituciones, o de ciertas acciones
en concreto para obtener resultados esperados, mismas que tienen un tratamiento
normativo “común”, ya que no son en estricto declarativas, sino que nos
referimos a aquellas propuestas de ley que enmarcan a todas las anteriores
mencionadas, pero que en lugar del uso de la declaración de interés nacional o
necesidad pública, reemplazan estos por la frase: “ley que promueve…”,
es decir se busca introducir una ley declarativa con una denominación que no
contenga la literalidad o formalidad de las mismas, pero cuyo contenido y ratio
legis sea evidentemente declarativa[25].
-
Justificación
Esta investigación se justifica toda vez que actualmente la proposición
normativa declarativa viene siendo usada por los legisladores como una práctica
para evitar prohibiciones constitucionales, legislar sobre cualquier materia,
poner en la agenda legislativa temáticas que conllevan un gasto innecesario de
múltiples recursos, obviar el estudio analítico socioeconómico de sus
propuestas, evitar la profundidad técnico-jurídica de las mismas y sobre todo
para engrosar el número de iniciativas que los puedan posicionar mejor en los
rankings de cantidad de proyectos de ley presentados, que a pesar de no ser un
indicador confiable de la correcta labor parlamentaria, supone una categoría
importante en la que el legislador puede buscar destacar. Además, las
propuestas de ley declarativas, justo por su ineficacia, no tienen una buena
aceptación entre los propios legisladores, los operadores del derecho y la
población misma, su aceptación es negativa en todos los ámbitos, a pesar de que
como ya se ha explicado, en estricto, formen parte del espectro legislativo y
por lo tanto sean de cumplimiento obligatorio.
Es así que se hace necesaria una correcta regulación de las propuestas
normativas de título declarativo.
- Propósito
La motivación del autor se basa, en primer término, en establecer la naturaleza jurídica propia e indubitable de la ley declarativa y con ello, dotar de las condiciones mínimas para su eficacia en cada una de las categorías existentes de leyes declarativas; para que de esta manera se establezca un marco de better regulation[26], se mejore la calidad de las normas con rango legal en el Perú, se supla el problema del poco o nulo estudio de las iniciativas a nivel del parlamento y se cuente con un manual pormenorizado de lo que debe ser una iniciativa legislativa de título declarativo, pero de naturaleza mandatoria, que sea válida, eficaz y que sobre todo cumpla el propósito por el que se presenta, al cobrar plenos efectos desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial y no sea letra muerta, obligando al gobierno central a tomar acciones al respecto sin presuponer iniciativa o aumento de gasto del presupuesto público nacional.
[1] A raíz de la aparición de las monarquías
constitucionales, se plantea la aparición del bicameralismo representativo, o
lo que es lo mismo, una segunda cámara de representantes que principalmente
tenía 2 fundamentos: a) corregir y servir de contrapeso a la voluntad manifestada
por la cámara baja (Cadoux, 1980) y b) el apuro por parte de las nuevas
élites políticas de formar parte de las decisiones institucionales que se toman
como nación (Cillán, 1990), además la aparición de la Constitución de Estados
Unidos marcó el derrotero de una modalidad adoptada en todo el mundo. El Perú
no ha sido ajeno y la cámara de senadores ha servido como cámara dirimente y de
contrapeso a las decisiones legislativas. (Blancas Bustamante, 2001).
[2] Artículo 105 de la Constitución Política del
Perú: “Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido
previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora (…)”
[3]
Otorgada expresamente por el artículo 94 de la Constitución Política: “El
Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley”.
[4] La práctica parlamentaria se define como los
usos, costumbres y tradiciones que se realizan dentro de la vida y
procedimientos parlamentarios, mismos que son dogmas prácticos sin la necesidad
de su literalidad o establecimiento en documento formal.
[5] Arias-Schreiber,
Valdiviezo y Peña, 2019, han hecho un estudio intensivo y preciso sobre la
calidad de los proyectos de ley presentados dentro del congreso peruano,
resaltando que a pesar de que el artículo 75 del reglamento del parlamento
establece requisitos mínimos de contenido en el que se expresen los fundamentos,
el efecto de la vigencia, la incidencia ambiental y el análisis costo beneficio
(ACB) de la futura norma legal, las iniciativas cada vez más han ido decayendo
en su calidad, siendo que en la mayoría de los casos (90.4%) el ACB, esencial
para una correcta regulación normativa, es inadecuado o inexistente, peor aun
cuando las tendencias actuales van más allá del ACB y exigen un análisis de
impacto regulatorio (RIA) para enmarcarnos dentro de la legislación de calidad.
[6] Desde el periodo
legislativo iniciado en el año 2000, hasta el pasado que terminó en el 2021, se
aprobaron 3091 leyes, y de ellas 866 fueron exoneradas de su estudio en
comisiones. (Expedientes digitales del Congreso de la República).
[7] De las 3091 leyes
aprobadas en los últimos 21 años, 1618 han sido exoneradas de segunda votación,
reportándose los promedios más altos en los periodos 2006-2011 y 2016-2021 (89%
y 88.5% respectivamente), pero con más del 84% en el periodo 2011-2016. (Expedientes
digitales del Congreso de la República).
[8] Esto fue parcialmente desarrollado por la
observación a la autógrafa de la ley que declara de interés nacional y
necesidad pública la creación del distrito de Santuario de Paccha, por parte
del Poder Ejecutivo al Congreso de la República, observación presentada el 23
de marzo del 2021, sin embargo, no determina de manera cerrada la imposibilidad
de la presentación, estudio y promulgación de este tipo de normas, sino que
sugiere que “la inclusión de ambas categorías (interés nacional y necesidad
pública) en una norma, no debe emanar de una decisión arbitraria o del
voluntarismo, sino por el contrario, debe surgir de una
suficiente e idónea evaluación amparada en criterios técnicos y jurídicos
que tendrían que quedar plasmados en ella”.
[9] El principio de reserva
legal, en su carácter de especialidad, señala un conjunto de materias
reservadas respecto de las cuales no es posible que el Congreso presente una
iniciativa, entre ellas una de las más importantes es la imposibilidad de crear
o aumentar gasto público, salvo en lo que se refiere a su propio presupuesto
(Artículo 79 de la Constitución Política).
[10] Tan solo en lo que va del periodo parlamentario
2021-2026 se han presentado 821 proyectos de ley textualmente declarativos y al
menos 500 proyectos que, aunque no llevan por título expreso la mención
declarativa, son en el fondo declarativos. (Expedientes digitales del Congreso
de la República) y en periodos anteriores se indica que esta cifra ha superado
fácilmente los 2000 (Hidalgo, 2021).
[11]
A excepción de aquellas en las que se señale expresamente su inicio de vigencia
en fecha posterior diferente.
[12]
Artículo 118 de la
Constitución Política del Perú.
[13]
Función de control político y
función de representación
[14] Delgado-Guembes, C., Introducción al Estudio
del Parlamento Peruano, 2020, P. 543
[1] Nuestro sistema jurídico ha elevado por encima de toda norma a la ley, dada su alta influencia por la familia romano-germánica y toda la evolución que ha tenido desde su época republicana, lo que de por sí le ha dado la hegemonía a la Constitución y a las normas con rango de ley, seguido muy de cerca de la doctrina, es por ello que las leyes, cualquiera fuese su categoría, deben tener implicancias jurídicas y obligar a quienes están dirigidas, sino no deberían llamarse leyes, siguiendo a Sánchez-Concha (1995).
[15] P.e.: Ley N° 31381, Ley
Que Declara Feriado Nacional el 9 de diciembre en Conmemoración de la Batalla de
Ayacucho, que Consolidó la Independencia de América.
[16] P.e.: Ley N° 31491, Ley Que
Declara Héroe y Mártir de la Independencia del Perú a Pablo Basilio Auqui
Huaytalla.
[17] P.e.: Ley N° 30940, Ley
Que Declara de Interés Público la Denominación: Luis Bedoya Reyes para la
Primera Vía Expresa de la Ciudad de Lima
[18] P.e.: Ley N° 31341, Ley Que Declara el 16 de noviembre Día
Nacional de la Batalla del Puerto de Santa, Ocurrido en el Año De 1819, en el
Distrito de Santa, Provincia de Santa, Departamento de Áncash, por sus
Servicios Distinguidos a la Causa de la Independencia del Perú
[19] P.e.: Ley N° 31474, Ley que Establece “Año Del Bicentenario del
Congreso de La República del Perú” El Año 2022
[20]
Estas propuestas normativas
son las más abundantes dentro de nuestro parlamento nacional.
[21] P.e.: Ley N° 31123, Ley
Que Declara de Necesidad e Interés Nacional Priorizar Como Política de Estado el
Fortalecimiento y Desarrollo de los Servicios de Promoción, Prevención,
Tratamiento y Recuperación de la Salud Mental.
Ley N° 31511, Ley Que
Declara de Interés Nacional La Investigación, Protección, Conservación,
Restauración, Puesta En Valor, Promoción, Restitución En Los Casos Pertinentes
Y Uso Social De Sitios, Zonas, Monumentos Y Complejos Arqueológicos En Los
Departamentos De Apurímac, Piura, Áncash, Cusco, La Libertad, Puno, Tumbes,
Pasco, Ayacucho, Lambayeque Y Amazonas.
[22] P.e.: Ley N° 30827, Ley Que Declara de Interés Nacional la Declaración
como Patrimonio Cultural Inmaterial de la Nación al Festival Folklórico De
Raqchi, en el Distrito de San Pedro, Provincia de Canchis, Departamento de
Cusco.
Ley N° 31240, Ley Que Declara de Interés
Nacional el Fortalecimiento a la Postulación del Complejo Arqueológico Toro
Muerto Como Patrimonio Mundial de La Humanidad Ante La UNESCO.
[23] P.e.: Ley N° 30721, Ley Que Declara de
Prioritario Interés Público la Implementación del Servicio de Oncología, Sobre la
Base del Preventorio Especializado, en el Hospital Regional Eleazar Guzmán
Barrón en la Provincia del Santa, Departamento de Áncash.
Ley N° 31407, Ley Que Declara de Interés
Nacional y de Necesidad Pública la Creación de la Zona Franca de Chimbote.
Ley N° 31345, Ley Que Declara de Necesidad
Pública e Interés Nacional el Financiamiento y Ejecución de los Proyectos de
Inversión Para la Optimización de la Infraestructura Hidráulica y Afianzamiento
de los Recursos Hídricos en el Proyecto Especial Chimecas.
Ley N° 31394, Ley Que Declara de Interés
Nacional la Creación, Construcción e Implementación del Parque
Científico-Tecnológico de Puno.
Ley N° 31521, Ley Que Declara de Interés
Nacional la Creación de Universidades Públicas y Filiales que Hayan Obtenido el
Licenciamiento Institucional.
[24] P.e.: Ley N° 31057, Ley Que Declara de
Necesidad Pública e Interés Nacional el Uso de Medios de Pago Electrónicos Para
Facilitar el Intercambio de Bienes y la Prestación de Servicios.
Ley N° 28728, Ley Que Declara
de Necesidad Pública la Expropiación de Inmuebles Afectados por la Ejecución de
Proyectos Viales a Cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones y Autoriza
la Expropiación para una Generalidad de Casos.
Ley N° 31181, Ley Que
Declara de Interés Nacional la Prevención, la Detección Temprana y el
Tratamiento Contra el Cáncer Pulmonar.
[25] Aquí podemos encontrar cualquier propuesta de
la categorización realizada, precedida de la premisa: “ley que promueve”, p.e.:
Proyecto de Ley 3204/2022-CR, Ley Que Promueve la Creación e
Implementación del Banco Nacional de Semillas con Sede en la Región de
Cajamarca; Proyecto de Ley 891/2021-CR, Ley Que Promueve la Creación del Parque
Industrial Minero - Carbonero en el Departamento de La Libertad.
[26] Definida por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como la
investigación de los efectos de la regulación jurídica y de los métodos de
evaluación del impacto de las normas legales, de su aceptación o legitimidad,
de su comprensión e inteligibilidad, así como de sus costos.
Véase los informes de la
OCDE, del Banco Mundial y de la Unión Europea, Radaelli, Claudio M. y otros
(2008), The Implementation of Regulatory Impact Assesment in Europe, pp.
2 y ss.
